[특집/지방자치 30년 역사 후~] 대한민국 지방자치를 말하다

 

창간 33주년 《월간 지방자치》가 지방자치 30주년을 맞이해 중앙과 지방, 학계, 전문가와 함께 주민 중심의 새로운 지방자치의 시대를 기대하며 그간의 지방자치의 궤적과 성과를 짚어보고 제4차 산업혁명 시대의 지방자치의 발전 방향을 전망했다.

 

이영애(《월간 지방자치》·《TVU》 편집인)_ 여러분, 안녕하세요. 《월간 지방자치》 창간 33주년, 지방자치 30주년을 맞이해 존재감 있는 분들과 지방자치를 회고하고 미래를 전망해보도록 하겠습니다. 지방자치 30년동안 시행착오나 성과도 있었을 텐데, 이 부분에 대해 이야기 좀 해주세요.
김순은(대통령소속 자치분권위원회 위원장)_ 1990년 10월 고 김대중 전 대통령의 단식 사건에서 지방자치의 역사를 찾아보는 게 의미 있다고 봅니다. 관치행정 시대가 가고 지방자치하면서 행정이 대주민 친화적으로 바뀌었습니다. 특히 문재인 정부가 출범하면서 주민자치가 활성화해 지방자치의 선순환 구조가 이루어지고 있다는 점에서 우리 지방자치가 큰 의미가 있지 않나 싶습니다.
윤종인(행정안전부 차관)_ 지방자치를 두고 평가가 엇갈리지만, 지방자치가 우리의 삶 곁에서 성숙해왔다고 봅니다. 2015년 지방자치단체장 선거 20주년 기념 조사 결과, 국민의 74%가량이 지방자치를 긍정적으로 평가했습니다. 지방자치 실시로 주민 생활과 관련된 서비스가 매우 좋아졌다고 평가하기도 했고요. 지방자치가 우리의 삶을 바꾸는 데 영향을 끼쳤다고봅니다.

오규석(부산 기장군수)_  저는 1995년 7월1일 민선 초기 군수에 취임해 점심시간때 지역의 65세 이상 어르신들에게 침을 놓고 한방 진료를 해드렸어요. 관선 시대에는 군청 문턱이 너무 높아 지역 주민들이 접근하기가 힘들었는데, 이렇게 하니까 하나의 센세이션을 일으킨 겁니다. 지역 주민들의 애로와 고충을 귀담아 들으며 배운 게 보람이자 새로운 변화였죠. 지방자치는 한마디로 주민이 주인이 되는 세상이라고 생각합니다.
정정화(한국지방자치학회장)_ 1988년 12월 지방자치학회가 창립, 올해로 31년이 됐습니다. 지방자치의 역사와 함께 걸어왔다는 데 상당히 의미가 있습니다. 물론 아쉬움도 있지만, 지역의 다양성·창의성을 발휘하는 모델을 만드는 측면에서 볼 때 학문적·이론적·실천적인 차원에서 상당히 변화했다고 평가하고 싶습니다.

 

이영애_ 지방자치 도입 시 찬반 논란도 있었는데요, 의미 있는 사건이나 정치적 계기가 있었을까요?
김순은_ 1952년 전쟁 중에 지방의회의원 선거를 치렀고, 그 당시 지방자치에 대한 평가가 매우 부정적이었던 것 같아요. 지방자치를 주장했던 김대중 총재의 단식투쟁도 정치적 상황과 관련되어 있다고 볼 수 있고요. 민주주의의 발전에 한 획을 긋는 사건이 많지만, 특히 1987년 6·10 항쟁의 결과 6·29 선언이 나왔고 그 결과 현행 헌법의 개정을 가져왔으니까요. 이러한 역사적 사건들이 지방자치가 부활하는 데 중요한 역할을 했습니다.
윤종인_ 김대중 전 대통령의 단식과 같은 정치적 계기도 있었지만, 지방자치를 향한 국민적 열망이 충분했다고 보고요. 지방자치 부활 후 30년이 지난 지금은 본래의 의미인 주민이 주인 되는 지방자치를 만들고 또 다른 도약을 준비하는 과정이라고 말씀드릴 수있습니다.

 

이영애_ 지방자치의 궤적을 돌아봤는데요, 31년 만에 지방자치법이 전부 개정합니다. 지방자치법 전부 개정의 의의에 대해 말씀해주세요.
정정화_ 지방자치법 전부 개정은 역사적으로 매우 중요한 과제라고 봅니다.
지방자치법 전부 개정의 의의는 국민주권에서 주민주권으로, 강시장형·지자체장 중심의 지방자치에서 상향식 주민자치로 지방자치의 정신이 근본적으로 바뀐 데 있습니다.
지방자치법 전부 개정안에는 중복과 혼선, 충돌을 가져올 수 있는 국가 사무와 광역·기초 간의 사무를 정리할 수 있는 보충성의 원칙과 기관 구성의 다양화가 담겨 있습니다. 20대 국회에서 꼭 통과해주실 것을 간절히 바랍니다.
김순은_ 주민이 주인인 지방자치가 핵심이고요. 주민투표 선거 연령이 낮아지는 점이 의미가 있고, 지역의 특색을 살린 기관 구성을 다양화할 수 있습니다.
윤종인_ 지방자치법 개정안에 주민이 주인이 되는 지방자치를 만들기 위한 설계도가 담겨 있다고 볼 수 있어요. 주민이 조례를 발의해 지역의 문제를 스스로 해결한다든지, 주민투표나 주민소환의 기준을 완화하는 등 지역에 실질적인 변화를 가져올 것입니다. 여전히 지방자치단체장이나 지방의회의 역할이 중요합니다. 지방의회의 권한을 강화한다든지, 이를 위해 역량과 책임성을 높이는 것도 중요합니다. 중앙과 지방을 수평적 협조 관계로 하는 내용도 담겨 있습니다.
오규석_ 중앙과 지방 간의 관계도 중요하지만, 광역과 기초 간의 역할 정리가 필요합니다. 여전히 광역은 기초를 수직 관계로 보고 있어요. 상명하달식의 권위주의적 행태가 개선되지 않고 있습니다.

 

이영애_미흡한 점도 말씀해주셨는데요, 진정한 분권을 하려면 재정분권도 필요하고 주민들의 자치역량도 제고돼야 할 텐데, 어떤 노력을 기울여야 할까요?
윤종인_ 지자체가 일을 제대로 하려면 재정 권한이 중요합니다. 국세와 지방세 비율을 8대 2라고 하지만, 실제로 쓰는 돈은 지방이 6, 국가가 4라고 합니다. 문재인 정부는 8대 2의 국세 대 지방세 비율을 7대 3 내지 장기적으로 6대 4로 가기 위한 계획을 발표한 바 있고, 1단계 재정분권을 통해 가시적 성과를 거두었어요. 약 8조 5,000억 원의 국가 재원이 지방으로 이전하는 성과를 거뒀고, 올해 1월9일 지방이양일괄법이 국회를 통과해 46개의 법률에서 규정한 400개의 국가사무가 지방으로 이양됩니다. 장기적으로 행정안전부를 포함해 중앙 정부에서 지방의 역량을 높이고 지방으로 권한과 재정을 주는 방향으로협의해나가고 있습니다.
김순은_ 지방자치든 자치분권이든 권한이 이양되는 만큼 책임도 함께 갑니다. 그런데 지금 재정분권 관련 논의를 보면 재정분권을 원하는 것인지 재정확충을 원하는 것인지 구분이 잘 안 될 때가 있어요. 재정이 지방으로 내려가는 만큼 책임도 따른다는 점을 잊지 말아야 합니다.
정정화_ 소위 지방에서 사용하는 돈에 달린 꼬리표가 너무 많아요. 재원의 60~70%가량이 매칭펀드에 사용돼 울며 겨자 먹기로 돈을 내야 하기 때문에 가용사업비가 거의 없습니다. 최소 한도의 국민 생활 수준을 보장하는 내셔널미니멈에 대해서는 중앙이 책임져야 합니다. 열악한 지자체에까지 매칭펀드의 부담을 지우면 다른 곳에 투자할 여력이 없어요. 복지 문제에서 중앙정부와 지방정부가 어느 선까지 역할을 할 것인지 나누고, 지방이 자율적으로 운영할 수 있는 재원을 확충하는 것이 진정한 분권이라고 생각해요. 책임성의 확보는 당연한 전제이고, 그렇게 하기 위해 제도적 장치 마련이 필요하다고 봅니다.

 

이영애_ 중앙·지방의 수평적인 관계를 위해 노력하자는 말씀이신데, 분권과 함께 국정통합성도 중요하지요. 중앙과 지방, 지방 간의 수평적 동반자적 연대 협력을 강화하기 위해 누가 더 노력해야 할까요?
오규석_ 누가 먼저랄 것이 있겠습니까. 중앙이든 지방이든 어깨동무하며 상호 협력해야죠.
김순은_ 지역에 다양한 문제가 있지만, 그중 자치분권과 균형발전이 핵심이라고 봅니다. 지역이 잘 할 수 있는 부분은 자유롭게 해주는 등 지역 발전의 여건을 만들어줄 필요가 있어요. 우리 위원회는 지역에서 원하는 사항을 신청받고 있어요. 많이 신청해주십시오.
정정화_ 저는 지방의회에 파이팅을 외치고 싶습니다. 지방자치의 핵심은 자치입법권과 자치재정권의 확보입니다. 지방자치법 전부개정안에 지방의회의 독립성과 전문성 강화 부분이 부족합니다. 지방자치학회는 지방의회의 역량을 높이고 책임성 강화 부분에서 지자체를 감시·견제하고 대안을 제시할 수 있도록 해야겠습니다.

 

이영애_지역 경제도 어렵고 지방소멸 위기 시대에지자체의 존립 기반이 무너지고 있습니다. 이를 해결하기 위해 가장 역점을 두고 있는 과제는 무엇인가요.
윤종인_ 균형발전의 문제, 지방소멸 위기, 생산 가능 인구의 감소와 맞물려 지역 경제가 어렵습니다. 이러한 문제를 해결하는 데도 지방분권이 매우 중요합니다.
지역이 당면한 문제를 주민 스스로 해결할 수 있는 재정과 권한을 주고, 지역 경제가 어려움에서 벗어나는 중요한 수단이 될 수 있다는 점에서 의미가 있고 중요하다고 봅니다.
국가 최소 수준이라고 할 수 있는 내셔널 미니멈은 국가에서 보장하고 분권을 통한 지역의 발전은 지방이 맡는 것이 좋다고 봅니다. 지방자치의 당면 과제를 해결하기 위해 이 부분에 대한 논의를 활성화할 필요가 있어요.
오규석_ 지역 주민에 대한 교육이 핵심이라고 생각합니다. 1995년 초대 군수 당시 군민대학을 열어 지방자치나 외국어 강좌 등 다양한 프로그램을 만들어교육을 운영해오고 있어요. 주민들이 더 성숙해지고 지방자치에 대한 이해가 커졌습니다.
지방소멸 위기에 아이를 낳도록 수당이나 양육비지원도 중요하지만, 아이를 낳을 수 있는 사회적·제도적인 여건과 환경을 조성해주는 게 더 중요합니다. 그래야 인구절벽 시대를 뚫고 나아갈 수 있고 생산 인구가 늘어나 지역 경제 성장의 엔진이 될 수 있습니다.
김순은_ 자치경찰제도가 그런 환경을 조성하리라고 봅니다. 종전에는 일반 행정과 치안 행정이 분리되어 있었고, 각 영역이 보유한 정보도 분리되어 있어 시너지를 낼 수 없었어요. 자치경찰제가 도입되면, 현장에서 체감하는 치안서비스의 질과 효율성이 높아질 것으로 기대됩니다. 이제 여건이 마련됐으니 자치경찰이 운영돼 지역 발전은 물론, 국가 발전에도 기여할 것으로 기대하고 있습니다.
정정화_ 특별지방자치단체나 기관구성의 다양화, 고향사랑기부제도 등 지방소멸 위기 대응을 위한 다양한 시도가 있습니다. 이번 기회에 지방행정체제의 근본적인 개편에 대한 진지한 논의가 필요하다고 생각합니다.
지자체들이 지역 균형발전과 지방소멸 위기를 막기 위해 특례시와 특례군으로 지정해달라는 요구가 있는데요, 인구가 2만·3만 이하로 줄어드는 군 지역은 군을 행정기구화하든지 해서 읍·면 자치제를 확대해 도입하자고 말씀드립니다. 농촌 지역은 읍·면 소재지 단위로 되어 있어 주민자치, 주민주권을 확대할 수 있습니다. 통일에 대비해 광역정부의 기능을 통합해 국가 경쟁력을 강화하는 등 지방행정체제 개편의 문제를 정부와 자치분권위원회에서 저희 학회와 함께 진지하게 논의할 때가 아닌가 싶습니다.

 

이영애_ 급변하는 제4차 산업혁명 시대에 지자체가 시대변화를 선도할 수 있도록 30년, 100년을 내다보며 지방자치의 발전 방향을 한 말씀씩하며 마무리하겠습니다.
정정화_ 인공지능(AI), 빅데이터 등 제4차 산업혁명 시대가 오면 중앙공무원이든 지방공무원이든 능력에 큰 차이 없이 정책을 결정할 수 있을 것입니다. 또 앞으로 AI가 지방자치 현장에서 접목될 것으로 보고 있습니다. 아쉬운 점은 국회의원, 중앙부처 공무원, 중앙 언론이 지방자치와 지방분권에 대해 관심을 기울이지 않는 겁니다. 《월간 지방자치》와 같은 언론들이 이런 자리를 마련해 프로그램을 만들면 인식이 변화되지 않을까 싶고요. 창간 33주년 축하드리고, 더욱 발전하기를 바랍니다. 고맙습니다.
오규석_ 한국 근·현대사에 있어서 행정혁명이랄까요, 몇 가지로 구분해보았습니다. 제1차혁명은 1948년 8월15일, 정부수립 정도로 봤고요. 제2차 혁명은 1960년대 산업화 시대, 제3차 혁명은 1987년 6·10 항쟁을 거치면서 도래한 민주화시대, 제4차 혁명은 지방화시대, 지금이라고 생각합니다. 이 제4차 혁명에서 기초지자체, 그중에서도 개인이 제일 중요하다고 생각합니다. 주민 개개인의 이해와 요구에 따라 행정이 눈을 맞추고 정책 결정이나 사업에 주민이 참여하도록 하는 것이 중요합니다.
윤종인_ 제4차 산업혁명을 제조업 중심(집중)의 발전 전략에서 보다 다각화하고 창의성에 기반한 네트워크 전략으로 바뀌는 과정으로 보고 있습니다. 그 점에서 지방의 창의성을 기반으로 한 지방분권 전략은 국가 전략 측면에서 매우 중요하고, 제4차 산업혁명 시대에 큰 기회를 맞이할 가능성이 높다고 봅니다. 30년간 지방자치를 운영해왔습니다. 지방자치를 업그레이드해 새로운 도약을 준비하는 좋은 계기가 되면 좋겠고요. 지방자치법 전부개정안이 통과하면 또 다른 도약의 계기가 될 거라고 봅니다. 국민 여러분께서도 많이 관심 가져주시고 지방자치법 개정안 통과에 힘을 모아주시면 감사하겠습니다.
김순은_ 4차 산업시대에는 기존의 관행과 습관에 적지 않은 변화가 올 것이라고 봅니다. 4차 산업혁명 기술을 이용한 서비스 제공이 이루어지는데, 기본적으로 인식의 변화가 필요하다고 보고요. 4차 산업혁명으로 지금까지 거주자 중심의 행정에서 교류의 개념이 접목되면 좋겠습니다. 4차 산업혁명 기술을 잘 활용하면 발전의 도약이 되겠지만, 무인카메라로 불법 촬영하는 사례처럼 도덕적으로 잘못 결합하면 예상치 못한 부작용을 낳을 수도 있어요. 이런 점이 슬기롭게 극복돼 국가 발전에 기여하도록 지혜가 모아지기를 바라며, 이자리를 마련해준 33년 《월간 지방자치》와 《TVU》도발전하기를 바랍니다.
이영애_ 여러분, 어떻게 보셨습니까. 각자의 자리에서 중요한 역할을 하고 있는 분들이 말하는 지방자치, 지방분권의 결론은 여러분이 주인이라고 합니다. 옛말에 주인이 온 머슴하면 머슴이 반머슴한다고 합니다. 주인들이 온머슴하는 시대가 온 것을 꼭 기억하시기 바랍니다.

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