지금으로부터 20년 전 기초의원으로 생활정치를 시작한 김용석 서울특별시의회 원내대표는 《월간 지방자치》를 탐독하며 큰 도움을 받았다고 말한다. 이에 본지는 아이디어를 얻어 중후한 관록이 묻어나는 생활정치의 달인 김용석 의원에게 70%가 넘는 초선 지방의원들의 길잡이가 되어 주길 요청했다. 초보 지방의원이라면 지금, 여기 김용석 의원의 원고에 주목하기 바란다. 기획·정리 편집부
* 연재 순서 *
8월호. 지방의회의 역할과 지방의원의 길
9월호. 조례 발의(제정·개정·폐지)
10월호. 예산 심의
11월호. 행정사무 감사와 자료 요구
12월호. 시정 질문과 발언
지방의회 그것이 알고 싶다
지방의원이 되기 전부터 지방의회에 대해 많이 들었을 것입니다. 지방의회가 구체적으로 어떤 역할을 하며 무엇을 하는 기관인지 알 듯 모를 듯 알쏭달쏭한 지방의회와 지방의원의 역할에 대해 알아보겠습니다.
1. 주민대표기관으로의 지위
주민이 주인 되는 지방자치, 주민들의 뜻이 존중되고 무한한 참여가 실현되는 지방자치. 바로 여러분이 지방의회에 진출한 이유일 것입니다.
한 가지 고찰할 부분이 있습니다. 지방의원이 주민대표기관이니 주민 위에 군림할 것인가, 아니면 소통과 섬김으로 헌신할 것인가 입니다.
김용석의 TIP ‘지방의원 놀고 먹는 거 아니냐’, ‘지방의원은 하는 일이 없다’라며 지방의회 무용론을 제기하는 분들이 있습니다. 참 안타까운 일입니다. 지방자치의 핵심은 풀뿌리 민주주의로, 이는 내 삶과 연관된 정책을 생산하고 참여하며 수혜도 받는 것입니다. 지방의회 무용론은 결국 풀뿌리 민주주의를 하지 말자는 이야기입니다. 단순히 지방의회를 없애기보다는 감시하고 정책 제안도 하면서 우리 생활과 밀접하게 살아 있는 민주주의의 장으로 더욱 발전시켜나가야 합니다.
2. 입법기관으로서의 지위
‘조례를 보면 그 의회의 수준을 알 수 있다’고 합니다. 지방의회는 지방자치단체의 자치법규, 즉 조례를 제·개정하거나 폐지하는 최종적인 의결기관이기 때문이지요. 조례안을 제정하거나 심사하기 위해서는 상위법과 시행령(대통령령), 광역지방자치단체 조례나 규칙을 꼼꼼히 파악해야 합니다. 조례는 상위법에 위배해서 만들 수 없으니까요.
김용석의 TIP 헌법 제117조 1항에 법령의 범위 안에서 조례를 제정할 수 있다고 명시되어 있습니다. 그런데 실제 법률이 5,000개가 넘기 때문에 그 테두리 안에서 창의적인 조례를 만들기란 쉽지 않습니다. 국회의원은 입법조사처나 보좌 인력의 도움을 받아 법률을 제정하지만 지방의회는 그런 인력이 없기 때문에 열악한 환경에서 조례를 만드는 것입니다.
조례 발의와 관련해 한 가지 통계를 말씀드릴게요. 2012년 기준 지방의원의 조례 발의 실적을 보면 의원 발의 조례 비율(광역 및 기초 포함)이 22.4%로 3,080건 정도 되는데요. 의원 1인당 0.8건에 불과합니다. 그런데 2017년 조례 관련 통계를 보면 광역지방의회는 의원 1인당 2.6건, 기초지방의회는 의원 1인당 1.4건을 발의했어요. 획기적으로 발전하고 있죠. 지방의회가 점차 노력하고 있고 비약적인 발전을 이루고 있습니다.
3. 의결기관으로서의 지위
지방의원은 국회의원과 마찬가지로 의원 한 사람 한 사람이 입법기관입니다. 그런데 지방자치법 제39조 1항에서는 11가지 사항에 대해 지방의회의 의결사항을 열거하고 있습니다(제한적 열거주의). 1949년 지방자치법 제정 이후 큰 변화 없이 11가지 사항에 대해서만 의결권이 있어 제한적이지요. 향후 의결권이 대폭 확대되어야 합니다.
4. 감시기관으로서의 지위
지방자치단체 기관 구성은 크게 ‘기관대립형’과 ‘기관통합형’으로 나뉩니다. 기관대립형은 권력분립주의에 따라 지방자치단체의 의사결정 기능과 결정된 의사를 집행하는 기능을 각기 다른 기관에 분립시키는 경우로 우리나라는 기관대립형을 채택하고 있습니다.
반면 기관통합형은 권력통합주의 원칙에 따라 지방자치단체의 의결기능과 집행기능을 단일 기관에 집중시키는 유형으로 영국의 의회형과 미국의 위원회형이 이에 해당합니다. 우리나라는 기관대립형 기관 구성을 선택해 지방의회와 지방자치단체를 대립시켜 상호 견제와 균형을 이루는 것을 목적으로 하고 있습니다. 하지만 우리나라의 지방자치는 강-집행부, 약-의회제도를 채택해 지방의회의 견제 권한이 약합니다.
김용석의 TIP 지방자치법 제39조 1항 3호에 결산의 승인권이 있어요. 1년 동안 지자체장이 재정을 집행하고 크게 문제없으면 승인해주고, 문제가 있으면 불승인하는 제도입니다. 하지만 의회가 불승인하더라도 지자체장에게는 아무런 패널티 내지 제약이 없습니다. 사실상 지차체장이 권한을 90% 이상 체감하고 지방의회는 분열 없이 똘똘 뭉쳐도 10%의 견제 권한만 갖는, 즉 ‘강-집행부, 약-의회제도’가 바뀌어야 합니다.
지방자치의 다양한 권력구조와 영원한 숙제
(민주성과 효율성)
우리나라 지방자치의 권력구조는 기관대립형이지만 지방자치는 구성원인 주민들이 자체적으로 권력구조를 가져갈 수 있어요. 가령 지자체장을 따로 뽑지 않고 의원만 선출할 수도 있고, 지방의원 중 다수당 의원이 단체장을 겸임할 수도 있고요. 그런 권력구조도 다양화할 필요가 있습니다. 지방자치의 생명은 다양성을 인정하고 주민들의 의견을 수렴하는 것인데 이를 법으로 획일화하는 것은 지방자치가 경직되어 있다는 뜻입니다.
김용석의 TIP 현재 광역지자체 17곳, 기초지자체 226곳 모두 합쳐 243곳인데 한때 지자체 수가 너무 많다며 전국을 60~70개로 통폐합하자는 주장이 있었고 저는 여기에 반대합니다. 지방자치의 영원한 숙제가 민주성을 강화할 것이냐, 효율성을 높일 것이냐입니다. 사실 지방자치의 기본 원리는 구성원 한 사람 한 사람이 참여하고 의견 제시하며 정책의 수혜를 받는 것이기 때문에 민주성을 강화해야 합니다. 그렇게 하려면 지방자치 단위가 작을수록 좋아요.
지방의원 길
1. 유혹의 길
지방의회의 길은 곧 유혹의 길이기도 하다. 주어진 권한만큼 유혹이 따른다. 그렇다고 해도 뇌물과 부정, 비리와 편법에 타협할 사람이 지방의회에 진출해서는 안 된다. 행정안전부가 발표한 ‘민선 4기 지방자치단체장 기소현황’에 따르면 전국의 기초단체장 246명 가운데 뇌물과 불법 정치자금 수수, 선거법 위반으로 기소된 인원이 118명(47.9%)에 달한다고 한다. 민선 4기 동안 위와 같은 혐의로 광역의회의원 71명과 기초의원 155명 등 226명이 사법처리가 확정됐다. 지방의원은 항상 뇌물은 ‘쥐약’이라고 여기고 자신은 물론 가족과 집안, 정당, 지역 등 모든 것을 잃어버리는 파국의 길임을 늘 명심해야겠다.
2. 소신의 길
지역 주민이 뽑아주었으니 주민의 뜻을 잘 받들어야 한다. 하지만 일을 하는 지방의원에게 소신과 철학도 필요하다. 일을 하다 보면 지역 주민들의 의사와 권익에 반하는 외압이나 로비를 접할 수 있다. 지역 주민의 과도한 이기주의와 불합리한 요구에 맞닥뜨리기도 한다. 소신과 철학은 이럴 때 쓰는 것이다. 불법 내지 부당한 요구에 타협해선 안 된다.
3. 연구의 길
지방의원은 국회의원과 달리 전문보좌관이나 비서관이 없기 때문에 모든 걸 알아서 해결해야 한다. 그러기 위해서는 의원 스스로 연구를 많이 해야 한다. 지방의원이 상대하는 공무원들은 자기 분야에서만 20~30년씩 근무한 베테랑들이다. 이들을 견제하고 감시하는 역할을 하는 지방의원이 정책적으로 우위에 서려면 연구밖에 없다.
4. 민원해결사의 길
지방의원은 생활정치인으로 일상에서 주민을 만나고 그들의 민원을 들어주고 해결한다. 민원은 시간과 공간을 가리지 않고 제기되기 때문에 지방의원의 역할 중 민원이 상당한 부분을 차지한다. 민원 해결의 핵심은 무엇일까? 바로 ‘마음자세’에 있다. 민원이 있을 때 반드시 현장을 방문하면 절반은 해결된다는 사실! 차분하게 들어만 줘도 나머지의 30%가 또 해결된다. 남은 20%는 지방의원의 실천에 달렸다. 정치란 ‘국민이 슬플 때 함께 눈물 흘리는 것’이다. 찾아가고 들어만 줘도 민원의 80%가 해결된다.
5. 통합의 길
지방의원은 정당공천제 적용에 따라 정당 활동을 하고 뚜렷한 정치 입장을 표명한다. 지역에서는 정치적 입장이나 견해에 차이가 생기고 주민 간, 단체와 단체 간 크고 작은 분쟁과 갈등으로 분열되기도 한다.
지방의원은 공인이다. 정치적 입장보다는 주민대표로서의 역할을 우선해 일을 처리해야 한다. 지방자치의 구성원인 지역 주민들이 신뢰와 사랑으로 통합하지 않으면 지방자치의 발전은 어렵다. 통합의 리더십이 필요한 이유다.
지방의회의 환경이 많이 열악한 게 현실이지만 그런 가운데에도 우리 스스로 노력해야 할 부분이 분명 있습니다.
첫째, 유능해야 합니다. 지방의원들이 유능한 모습을 주민에게 보여줄 때 신뢰가 쌓입니다.
둘째, 도덕적이어야 합니다. 지방의원 스스로 도덕적으로 깨끗할 때 다른 기관도 견제하고 감시할 수 있습니다.
셋째, 겸손해야 합니다. 주민의 심부름꾼으로서 섬기는 자세로 겸손해져야 합니다. 그렇게 했을 때 주민들로부터 사랑받고 응원해주시리라 봅니다.
이점에 꼭 유의하시며 읽어주시기 바랍니다.
지방의원 5계명
1. 회기 중일 땐 반드시‘회의에 참석하라.’
회의는 의정활동의 기본이다. 지역 민원도, 정책도 회의를 통해서 따지고 챙겨야 한다. 모든 정책결정은 회의에서 결정한다.
2. 초심을 잃지 말고 ‘기본에 충실하라!’
지방의원이 되고 나면 자신도 모르게 목에 힘이 들어가고 공무원들의 보고와 아부(?)에 흔들리기도 한다.
공직자의 영원한 멘토 정약용 선생은 《목민심서》를 통해 검소한 후에야 청렴할 수 있으며 청렴해야만 백성을 자애로 다스릴 수 있다며 근검절약이 목민관의 으뜸가는 책무라고 검소함을 강조하셨다.
3. 매일 매일‘공부하라.’
밤에 술자리를 자제하고 집에서 새벽 1~2시까지 공부하는 습관을 들여야 한다. 공부와 연구를 통해 논리로 무장하고 해외연수를 준비한다.
4. 의원들끼리‘고소·고발하지 마라.’
의원들끼리 고소하고 욕설하고 서로 무시하면 주민의 대표기관인 의회는 자멸한다. 지방의원은 여·야를 떠나 집행부의 견제와 감시가 본질적인 임무다.
5. 내가 ‘단체장이다.’
지방의원은 스스로가 단체장이라고 생각해야 그만큼 정책 고민과 지역발전에 대한 비전을 제시하고 현안사업을 심도 있게 파악해 대안을 내놓을 수 있다.
