2017년 국민인수위원회는 광화문1번가를 통해 50일 동안 120만여 명의 국민들로부터 18만 건에 이르는 제안을 받아 그 중 99건을 국정과제에 반영하였다. 각 행정기관들도 국정과제 등 주요정책 추진을 위해 정책과정 전반에 걸쳐 온·오프라인의 다양한 참여기제들을 활용하여 국민의 의견을 수렴하고 있다. 이 글에서는 국민참여 정책에 대한 이해를 돕기 위해 ‘국민이 주인이 되는 정부’를 만들기 위한 다양한 국민참여 제도와 그 운영 현황을 소개하고자 한다.

국민참여제도
가장 널리 알려지고 보편적으로 활용되고 있는 국민참여 제도로는 제안제도(’73.7.2. 제안규정 제정, ’06.6.4. 국민제안규정 제정)를 들을 수 있다. 제안이란 국민이나 공무원이 정부시책이나 행정제도 및 그 운영의 개선을 목적으로 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 및 교육감에게 제출하는 창의적인 의견이나 고안을 의미한다. 온라인을 통한 제안은 현재 국민신문고로 일원화 되어 있으며, 필요할 때 각 기관에서 홈페이지 등 별도의 소통 창구를 통해 제안을 공모할 수 있다. 2017년 접수된 제안은 11만 9,249건이며, 이 중 8.8%인 1만 459건이 채택되었다.제안 중에서도 정부시책이나 행정제도 등을 조금만 개선하면 국민생활에 실질적인 도움을 줄 수 있는 정책에 대해 제안하는 것을 생활공감 정책제안(국민제안규정 제25조)이라고 한다. 행정안전부는 2008년부터 이러한 생활밀착형 국민제안의 발굴을 위해 각 지역의 주민들로 대표성 있게 구성된 생활공감모니터단을 운영하고 있다. 약 3,800명으로 구성된 생활공감모니터단은 생활공감 아이디어 발굴, 정책현장 참여, 나눔 봉사활동 등을 통해 지역사회 발전에 기여하고 있다.

청원제도는 국민이 국가기관, 지방자치단체 등에 제도나 정책의 개선 등을 요구하는 절차다. 청원은 청원법(’61.9.7. 제정)에 근거를 두고 있으며, 피해의 구제, 공무원 징계의 요구, 법령 등의 제·개정 또는 폐지, 공공의 제도 또는 시설의 운영, 그 밖에 국가기관 등의 권한에 속하는 사항 등을 그 대상으로 하고, 다수인의 공동청원도 가능하다.

다수인의 생각을 모아 공공의 문제에 대해 개선방안을 마련하는 대표적인 참여 기제는 국민생각함이다. 국민생각함은 국민이나 행정기관이 채택되지 않은 제안이나, 채택되었으나 보완이 필요한 제안에 대해 일반국민과 전문가의 의견을 듣거나, 토론·투표·평가 등을 통해 논의를 발전시켜 나가는 온라인 국민참여 플랫폼이다. 2016년 3월 도입되었으며, 국민제안규정 제13조에 그 근거를 둔다.
다수 국민의 표현되지 않은 숨은 요구를 반영할 수 있도록 국민디자인단 제도도 운영한다. 국민, 공무원, 서비스디자이너로 구성되는 국민디자인단은 정책·서비스 설계단계부터 직접 참여하여 국민의 수요를 관찰·분석하여 국민의 다양한 요구를 파악하는 공공서비스디자인 기법에 따라 공공정책 및 서비스를 개발·개선하고 있다. 국민디자인단 제도는 2014년에 도입되었으며, 행정절차법 시행령(제25조의 2)에 그 근거를 둔다. 행정안전부에서 매년 공모와 심사를 통해 대상과제를 선정하여, 과제 운영을 컨설팅하고, 우수과제를 선정·확산하고 있다. 현재까지 약 1만 명이 참석하여 1,100여 개의 과제를 운영하였으며, 2018년 추진된 과제는 214개다.

현 정부에서 새롭게 운영하는 제도로는 ‘광화문1번가 열린소통포럼’이 있다. 행정안전부는 2018년 5월 정부서울청사 별관에 포럼 전용공간을 구축하고 매월 정기적으로 열린소통포럼을 개최하고 있다. 포럼의 주제는 국민의 의견을 반영하여 인구감소, 쓰레기재활용, 사회적 농업 등 국민생활과 밀접한 주제 중에 선정하며, 공무원과 국민이 토론자로 참여하여 다양한 의견을 개진한다. 행사는 홈페이지를 통해 생중계 되며, 포럼에서 이루어진 정책제안 이행상황도 홈페이지를 통해 공개된다. 지금까지 10회의 정기포럼을 통해 총 72개 국민정책 제안이 발굴되었으며, 그 중 14개 부처 소관 42개 과제에 대한 정책 반영이 추진되고 있다. 42개 과제 중 추진이 완료된 과제는 재외국민 응급상담 의사 충원(소방청 소관), 아동학대 전력자 수당 지급 금지(보건복지부 소관), 모바일 휴대품 통관절차 간소화(관세청 소관) 등이다.

정책과정별 국민참여 현황
의제발굴, 정책수립, 집행, 점검 등 각 정책단계별로 행정기관들은 다양한 방식을 활용하여 국민에게 참여기회를 부여한다.

먼저 의제발굴 단계에서는 국민이 참여하는 위원회, 국민참여단 등을 구성하여 의견을 수렴한다. 농림축산식품부에서는 농업인단체와 전문가가 참여하는 농정개혁위원회를 통해 축산업 혁신 기본방향을 설정하고, 청년창업농 육성방안을 마련하였다. 보건복지부에서도 일반국민, 이해관계자, 현장실무자, 전문가 등이 참여하는 보건복지정책혁신 국민참여단을 통해 아동학대 예방, 연금제도 개편 등에 대한 의견을 수렴하였다.

현장방문, 공모제안 등을 통해 의견을 수렴하는 방식도 있다. 외교통상부는 타운홀 미팅을 통해 외교정책에 대한 국민의 의견을 반영하였고, 금융위원회에서는 금융소비자와 금융기관을 방문하여 공인인증서 사용의무 폐지 등 현장의 의견을 수렴하였다. 중소기업벤처부는 소상공인 경청투어를 통해 소상공인, 시장상인 등의 의견을 수렴하고 자영업자대책을 마련하였다.

정책수립 단계에서 활용되는 대표적인 기제에는 공론화위원회, 국민디자인단, 국민생각함 등 의견수렴 및 숙의를 통한 참여방식이 있다. 국무조정실은 신고리원전 5·6호기 건설 재개 여부를 공론화위원회 및 시민참여단 운영을 통해 결정하였다. 기획재정부는 국민제안을 접수하고 국민예산참여단을 구성하여 예산의 우선순위를 조정하였으며, 인사혁신처는 국민디자인사업을 통해 공무원 수험생에게 진로전환 기회를 제공하는 프로그램의 개발을 추진하고 있다. 농촌진흥청은 국민생각함을 통해 인삼산업 활성화에 대한 의견을 수렴하고 발전시켰다.

마지막으로 집행 및 점검 단계에서 활용되는 주요 기제에는 국민배심원제, 조사단, 모니터링단 등이 있다. 국가보훈처에서는 공개모집으로 선발된 국민배심원단이 보훈심사에 참여하며, 소방청은 시민참여조사단을 통해 화재안전관리 실태점검과 특별조사를 실시하였다. 국방부는 어머니 모니터링단을 통해 장병의 급식 및 피복 보급실태를 점검하였고, 해양수산부는 여객선 국민안전감독관을 위촉하여 여객선 안전점검을 실시하였다.

향후 추진방향
행정기관은 온·오프라인에서 다양한 참여기제들을 적극 개발하고 운영하여 국민의 참여기회를 확대해 나가고 있는 추세이다. 그러나 운영 주체나 목적 등에 따라 참여기제들이 단편적으로 운영되는 경우가 많으며, 심도 있는 국민 숙의와 공론 형성에는 한계가 있는 것으로 보인다. 또한 참여 기제에 따른 국민 호응도 편차가 큰 편이어서, 참여도가 낮은 일부 수단은 ‘보여주기식’ 소통이라는 비판을 받을 우려도 있다.

행정안전부는 이와 같은 문제점을 해결하기 위해 기관별 소통 채널을 종합 안내하는 국민참여 플랫폼을 구축하고, 정부의 정책 이슈와 온·오프라인 상 국민의 관심사를 분석·제공하여, 보다 깊이 있는 정책토론 여건을 조성할 계획이다. 또한 기관별, 정책단계별로 적용할 수 있는 참여수준 진단모델을 개발하여 각 기관의 참여수준을 평가하고, 전 행정기관의 참여수준 향상을 지향해 나갈 계획이다. 아울러, 청원 등 활용도가 상대적으로 저조한 참여제도도 보완하고 개선하여 활성화 할 예정이다.